我国电厂大气污染物控制政策的辨析（下）

目前，我国大气污染物排放国家标准过严，而且规定相对简单，基本上没有给地方实施自身要求留下空间，所以如果地方要制定严于国家的排放标准，只能对某些特定行业(如电力)制定以超低为特点的标准，这是不科学的，从全社会角度看也是不合算的。而且由于标准过严难以实施也加大了执法难度，形成大面积超标排放。虽然从实际来看，超标排放是我国环境污染的根本原因，但是标准如果不合理的话，超标排放也就难以客观反映环境污染和环境管理的效果。

排放标准缺乏给予特殊情况下的豁免机制和弹性规定。对国计民生影响重大的电力行业而言，其排放的常规污染物应当在特殊的条件下给予特殊的要求，这也是世界通行做法。给予企业因承担社会责任、出于公益目的，或遇特大自然灾害和危机时刻，或因无法改变的外部环境如煤质发生重大变化而超标排放污染物情况的豁免原则和弹性机制。如欧盟在大型燃烧装置排放限值的执行中实施弹性机制，规定“环保设施一年内因特殊状况累计可以停运120小时”等。

虽然排放标准存在上述问题，但这些问题都是可以解决的，不能因为存在一些问题来否定它在污染控制中的基础与核心作用，或者为了寻找另一种权力而另起炉灶。

从字面上或者表面上看，排污许可证并不是环保管理的一种内在实质要求，而只是管理手段的外在表现形式，即环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。正如正常的企业要有营业执照、合法夫妻要有结婚证一样，只要各种内在的要求都达到了，“领证”不过是走一下程序。但事实绝非这样简单。既然在环境管理上已经有了排放标准、总量控制、排污收费等多重制度，为何将排污许可证作为一种独立的法定要求的制度，这是因为排污许可证制度有着其他环境管理制度不能替代的内在的要求。

排污许可证要能够发挥作用，就必须是作为衡量企业(或法人)是否依法运行和控制污染物的唯一法定要求。它是以排放标准要求为主体，并将排放标准没有包含但是又必须依法要求的内容进行综合、集中的体现，即是政府对企业污染排放监管上的权力清单、责任清单、负面清单的综合体现，是企业应依法遵守排污要求的集成。要达到这样的目的，排污许可证绝不只是“一个证书”来挂在墙上，而应是一个标准化的环保“许可书”，企业只要以“许可书”上载明的要求来进行污染控制，不需要再查阅其他环保要求，避免法律依据的模糊性。排污许可证规定外的所有活动，企业可“法无禁止皆可为”。需要注意的是，排污许可证需要载明污染物排放口位置、污染物种类、浓度要求(不应是总量)等，更需要载明具体是由哪个环保行政主管部门对企业监管，但是对于具体过程、工艺、设备等由企业自行选择的事项不应予以规定。

取消总量控制与排放标准的并行管理方式，以排放标准统领排污管理，将总量控制可能存在的优点(除过排放权交易要用到外，我还没有发现有什么优点)，集成到排放标准的管理上，或者环保规划的制订上，千万不要再做将指标层层分配到地区和企业的事情了。

建议将排放标准回归到以国家标准为最低限值要求的标准层阶，给予地方以当地环境质量要求制定地方排放标准充分的空间。对排放标准实施过程中存在的问题，如考核形式、豁免要求等参考国外排放标准的通行做法进行明确规定。实际上即便是日本这样高度重视环境保护的国家，其烟尘排放标准的限值还是每立方米100毫克，而我国已经是每立方米30毫克(特别排放限值是每立方米20毫克、超低排放要求是每立方米10毫克、一些地方政府的要求是每立方米5毫克)。由于我国环保法律规定的地方人民政府对环境质量负责的要求没有变也不应当改变，地方政府会根据各自的要求制定更合适的标准。

以排放标准为核心执行排污许可证制度，将排污许可证打造成政府对企业污染排放监管上权力清单、责任清单、负面清单综合体，明确具体的、唯一的监管机构名称。